Generamos una
Base de datos de
Mecanismos de
Participación Ciudadana
Se utilziaron dos fuentes para recopilar la información: análisis de la normatividad municipal vigente y solicitudes de acceso a la información.
Estas bases fueron resultado de la exploración de investigaciones previas que han recopilado información similar, de metodologías para la integración de bases de datos que utiliza el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), así como de literatura relevante para identificar qué mecanismos de la oferta institucional de gobiernos municipales se integrarían en la base de datos.
Fuentes de
Información
NORMATIVIDAD DISPONIBLE EN INTERNET
Para integrar la Base Normatividad MPC se consultaron los Bandos de Policía y Buen Gobierno y los reglamentos de participación ciudadana -o relacionados- disponibles en sitios oficiales de Internet. El Bando de Policía y Buen Gobierno es una normatividad o ordenamiento de carácter general asociado a cuestiones administrativas del municipio. Dentro de las actividades que pueden reglamentar se encuentran los mecanismos de participación ciudadana. Tanto reglamentos bandos, así como los acuerdos, órdenes o resoluciones del Ayuntamiento, de acuerdo con la Suprema Corte de Justicia de la Nación, no tienen una relación de jerarquía entre ellos, ya que todos ocupan el mismo rango legal.
SOLICITUDES DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
Para integrar la Base SAI MPC se diseñó una solicitud de acceso a la información (Anexo 3) sobre los mecanismos de participación ciudadana existentes en cada municipio, su última implementación y evidencia sobre cada caso. La solicitud se envió a los 2456 municipios y delegaciones del país. Esta fuente de información permitió a las autoridades municipales y delegacionales reportar directamente los mecanismos que consideran existen y se implementan en su municipio o delegación. Por medio de la solicitud se pidió adicionalmente el envío de la normatividad vigente, el Plan Municipal o Delegacional de Desarrollo y se consultó sobre la existencia en la estructura organizacional de alguna área dedicada exclusivamente a la participación ciudadana.
CRITERIOS GENERALES
DE BÚSQUEDA
NORMATIVIDAD DISPONIBLE EN INTERNET
El primer criterio de búsqueda de la normatividad vigente en Internet fue iniciar directamente en la página web oficial de cada municipio. En caso de que no fueran encontrados se contempló el segundo criterio de búsqueda en sitios oficiales gubernamentales responsables de compilar y sistematizar la normatividad de los gobiernos municipales a nivel federal: la Secretaría de Gobernación del Gobierno de la República (SEGOB) y el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED). Éste último depende de la misma SEGOB, sin embargo en el Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación se le asigna la responsabilidad de integrar el Sistema Nacional de Información sobre Federalismo y Municipios, el cual debe contener la normatividad vigente de cada municipio. Para la SEGOB, se establece en el artículo 27, fracción IV, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal la obligación de: “compilar y sistematizar las leyes, tratados internacionales, reglamentos, decretos, acuerdos y disposiciones federales, estatales y municipales, así como establecer el banco de datos correspondiente, con objeto de proporcionar información a través de los sistemas electrónicos de datos”. Esta obligación divide su responsabilidad en dos unidades responsables de la Secretaría de Gobernación: la Unidad General de Asuntos Jurídicos, que coordina el repositorio Orden Jurídico Nacional, y el INAFED.
En caso de que la normatividad de algún municipio no se encontrara en las fuentes anteriores, el tercer criterio de búsqueda fue buscar en los acervos jurídicos disponibles en Internet que deben mantener actualizados las Secretarías de Gobierno de las entidades federativas. Finalmente, en caso de agotar las fuentes previas se utilizó el último criterio de buscar por medio del motor de búsqueda en Internet Google que redirigiera a sitios oficiales. La jerarquía de búsqueda fue la siguiente:
1. Página de Internet del municipio
2. Orden Jurídico Nacional (SEGOB)
3. INAFED (SEGOB)
4. Acervos jurídicos de Secretarías de Gobierno estatales
5. Motor de búsqueda en línea Google
SOLICITUDES DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
El envío de solicitudes de acceso a la información pública se eligió como medio para recopilar la información directamente con los municipios por la confiabilidad en la información que reportaría cada municipio, por la obligatoriedad de los sujetos obligados a responder establecida en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, por la posibilidad de interponer recursos de revisión ante los órganos garantes estatales y por ser el medio más eficiente a través de la plataforma INFOMEX para hacer llegar al total de municipios del país el requerimiento de información. Se descartó la posibilidad tanto de un censo como de una encuesta. La primera por los recursos limitados para el desarrollo de la investigación y, la segunda, porque además de los recursos limitados no sería posible abarcar el universo completo de municipios.
El diseño de la solicitud de acceso a la información (Anexo 3) se basó en la selección de mecanismos de participación ciudadana descrita en el siguiente apartado, así como en la revisión documental previa realizada a los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos de participación ciudadana.
RECOPILACIÓN Y ACERVO DOCUMENTAL
DE LAS FUENTES DE INFORMACIÓN
Con base en los criterios generales de búsqueda y recolección de datos y en los MPC seleccionados, se realizó la integración independiente de cada bases de datos.
EPara la Base Normatividad MPC, una vez que se encontraba el bando vigente y/o los reglamentos relacionados con participación ciudadana, éstos se analizaban para identificar si contemplaban MPC y, en caso afirmativo, se descargaba la información en el archivo Excel diseñado para el proyecto. Para contar con respaldo de las fuentes primarias utilizadas, se guardaron en carpetas sistematizadas por entidad federativa y municipio los documentos encontrados con diferentes extensiones (.pdf, .doc, .docx, .jpg, entre otros).
Para la Base SAI MPC, como primer paso se enviaron las solicitudes de acceso a la información a todos los municipios del país, ya fuera vía la plataforma INFOMEX, las plataformas estatales independientes que no contaban con INFOMEX o vía postal. Se estableció un calendario de seguimiento a las solicitudes por entidad federativa, ya que la legislación en materia de transparencia y acceso a la información era distinta por entidad con tiempos diferenciados de respuesta para los municipios.
Se decidió agotar el procedimiento hasta el recurso de revisión en los casos en los que no contestaban o contestaran erróneamente las autoridades municipales. Para los casos que respondieron se sistematizó la información en carpetas por entidad federativa y por municipios para agilizar su ubicación, procesamiento y análisis. Cada respuesta satisfactoria fue analizada y procesada en un archivo Excel diseñado para el proyecto.
En los casos en los que las autoridades municipales respondieron parcialmente se llenaron las variables que respondieron y el resto se clasificaba como no reportado.
Toda la información de soporte de las fuentes primarias y de las respuestas recibidas de las solicitudes de acceso a la información estará disponible en la página del proyecto y en el sitio web de Participando por México A.C.: www.pxm.org.mx; en formato descargable. Esta información permitirá corroborar cada una de las respuestas y datos vertidos en las bases de datos.
PROBLEMAS CON LAS
FUENTES DE INFORMACIÓN
Durante el proceso de recolección y sistematización de datos surgieron distintos problemas: la falta de información de normatividad básica publicada o sistematizada en sitios oficiales en Internet, problemas tecnológicos o de desactualización en las plataformas de acceso a la información pública en relación con los sujetos obligados, así como la falta de una cultura institucional de transparencia y rendición de cuentas por parte de las autoridades municipales. Esto dificultó la obtención de información para ambas bases en el universo de los 2456 municipios. La base construida con la información disponible en Internet contiene observaciones para menos de la mitad del total de municipios del país: 1177 (47.9%); mientras que en la Base SAI MPC sólo se recibió respuesta de 432 municipios (17.5%).
BASE NORMATIVIDAD
• Gobiernos municipales que no cuentan con páginas de Internet.
• Municipios que cuentan con sitio web no tienen disponible la normatividad
vigente.
• Los municipios no actualizan sus bandos de policía y buen gobierno ni sus
reglamentos.
• Las instituciones estatales y federales obligadas a recopilar y sistematizar la
normatividad municipal en bancos de datos se encuentran desactualizados.
• Los documentos disponibles en ocasiones son digitalizados como imágenes de
baja calidad, lo que dificultaba su análisis.
BASE SAI
• Gobiernos municipales que no contestaron el formulario enviado, lo cual dificultó la captura de datos.
• Gobiernos municipales que respondieron el cuestionario, pero no añadieron evidencia para corroborar la precisión y veracidad de sus respuestas.
• Gobiernos municipales que no contestaron adecuadamente el cuestionario, pues omitieron responder la información sustantiva.
• Gobiernos municipales que sólo enviaron documentación, sin responder el cuestionario. Esto complicó la captura de datos, así como obtener información referente a la antigüedad con la que fueron aplicados los mecanismos.
• Gobiernos municipales que no respondieron las Solicitudes de Información.
• Solicitudes de Acceso a la Información que no fueron reportadas como recibidas por el sistema INFOMEX ni por correo electrónico8 ni vía postal.
• Gobiernos municipales que desconocen cuáles son los mecanismos de participación con los que cuentan y en qué consisten.
• Gobiernos municipales que consideran otro tipo de actividades como mecanismos de participación ciudadana.
FECHAS DE
LEVANTAMIENTO
El levantamiento de la información documental se llevó a cabo del 5 de junio al 20 de diciembre de 2015. La normatividad disponible en Internet se recopiló y analizó del 5 de junio al 31 de julio de 2015.
En el caso de la Base SAI MPC, se incluyo información recibida desde junio del 2015 hasta junio del 20169, debido a que aunque la información fuera extemporánea, ésta respondía a las solicitudes realizadas entre junio y diciembre del 2015.
SISTEMATIZACIÓN DE
INFORMACIÓN
BASE NORMATIVIDAD
Las variables incluidas, además de las variables de referencia geográfica o de registro, comprenden la existencia o inexistencia (variables binarias) de cada uno de los MPC encontrados en la normatividad. La existencia de los mecanismos tiene como criterios la mención explícita del mecanismo o con una nomenclatura similar en la normatividad analizada.
BASE SAI
Se sistematizó la información derivada del cuestionario incluido en la Solicitud de Información y la evidencia enviada por los gobiernos municipales. El cuestionario está conformado por 34 mecanismos de participación ciudadana, de los cuales, se solicitó informar sobre 1) su existencia, 2) su implementación durante los últimos tres años y 3) la evidencia documental que sustenta esta información. Al igual que en la base de normatividad se añadieron variables de referencia geográfica.
CONTENIDO DE LAS
BASES DE INFORMACIÓN
BASE NORMATIVIDAD
Para esta base de datos se buscó la normatividad municipal de los 2456 municipios del país en sitios oficiales de Internet. Sin embargo, sólo fue posible obtener información de 1177 municipios. La base de datos considera 31 variables de las cuales 5 son para la identificación nominal y geoestadística del municipio y el estado al que corresponde cada observación; otras 4 variables se refieren a la existencia y el tipo de normatividad hallada; 18 variables identifican la existencia o ausencia de mecanismos de participación ciudadana; finalmente existen 5 variables con metadatos referentes al texto íntegro que sustenta la clasificación y las páginas de Internet donde se obtuvo la información.
Observaciones 2456
Variables 31
Información disponible 1177
Sin información 1279
BASE SAI
Esta base de datos presenta la información contenida en las respuestas a las solicitudes de acceso a la información que el equipo de investigación dirigió a las 2456 administraciones municipales. De las 117 variables, 105 son variables relacionadas con la existencia, implementación en los últimos 3 años y evidencia de dicha implementación; 3 identifican la existencia de estructuras gubernamentales dedicadas a la Participación Ciudadana; 4 más, capturan qué aspectos de la solicitud fueron contestados y cuales no; los 5 finales identifican nominal y geoestadísticamente las observaciones.
Observaciones 2456
Variables 117
Información disponible 432
Sin información 2024
LÍMITES DE LA
BASE DE DATOS
BASE NORMATIVIDAD
Esta base de datos captura los MPC reconocidos en la normatividad municipal disponible a través de sitios oficiales de Internet entre junio y diciembre del 2015. La base de datos no recaba información acerca de la vigencia oficial de dichas normas. Ésta toma únicamente una fotografía, a partir de la información disponible, de la oferta institucional de mecanismos de participación ciudadana reconocidos en la normatividad municipal, específicamente en los bandos de policía y bueno gobierno o en reglamentos relacionados con participación ciudadana. La base de datos captura las instituciones formales de participación ciudadana y no aquellas que de manera informal y ad hoc son utilizadas en los municipios del país.
Las observaciones carentes de información no representan la nulidad de mecanismos de participación en algunos municipios, sino que durante el periodo de recopilación de información, no fue posible obtener su normatividad a través de ningún sitio de Internet. Tampoco es posible asegurar la inexistencia de la normatividad, sino simplemente su no disponibilidad en Internet.
Es importante señalar que esta base de datos sólo toma en cuenta la existencia explicita de los MPC y no expone las diferencias de diseño institucional que existen entre mecanismos homólogos de distintos municipios.
BASE SAI
Esta base de datos recopila información autorreportada, a través de respuestas a solicitudes de acceso a la información respecto a la existencia y la implementación de MPC en los municipios del país. Ésta no compara los mecanismos reconocidos por los municipios y los mecanismos existentes en la normatividad que estos enviaron.
La no respuesta no permite asegurar la inexistencia de MPC en los municipios. Los 432 municipios que contestaron efectivamente la solicitud de información conforman una muestra que no busca ser representativa, sino que simplemente refleja la tasa de respuesta del total de municipios en el país.
Esta base tampoco no permite realizar aseveraciones entre las entidades federativas sobre la calidad de la participación ciudadana ni sobre la intensidad de la misma, tampoco permite asegurar que la comparación entre entidades sea asertiva en cuanto al número de mecanismos de participación ciudadana. No obstante, la base de datos sí permite realizar conclusiones individuales para los 432 municipios, así como aseveraciones agregadas sobre los hallazgos del estudio en esa muestra.
Selección de los
MPC
La selección de los mecanismos de participación ciudadana que se incluyeron en ambas bases de datos se realizó a partir de la exploración de investigaciones previas que han recopilado información similar, de metodologías para la integración de bases de datos que utiliza el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)
Así como de literatura relevante que categoriza diferentes mecanismos participación ciudadana institucionalizados en gobiernos municipales. Las investigaciones previas más relevantes que se utilizaron para la selección de MPC fueron:
• Cabrero, Mendoza y Díaz, Ana (2012), “La acción local en periferias urbanas marginadas en México ¿nuevas o viejas institucionalidades?”, Gestión y Política Pública, Volumen Temático, 2012, pp. 83-129.
• Santín del Río, Leticia y Selee, Andrew, Democracia y Ciudadanía. Participación ciudadana y deliberación pública en gobiernos locales mexicanos, México, 2006.
• Ziccardi, Alicia, Participación Ciudadana y Políticas Sociales del Ámbito Local, Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2004.
• Paz Cuevas, Cuauhtémoc, “La participación ciudadana municipal en México: factor para el desarrollo y la eficiencia gubernamental”, Estudios Políticos, No. 20. Cuarta época, enero-abril de 1999.
De cada una se obtuvieron diferentes mecanismos de democracia directa, de democracia deliberativa, mecanismos de controlaría social, así como otros mecanismos de interacción ciudadanía-gobierno, en los que se incluyen algunos mecanismos de atención ciudadana. En los anexos 1 y 2 se enlistan los mecanismos seleccionados para la presente investigación. Asimismo, en el Reporte sobre la oferta institucional de mecanismos de participación ciudadana en México de 2015 de esta investigación se incorpora la discusión teórica sobre la selección y definición de los MPC seleccionados, así como su categorización.
Además de estas referencias, se consultaron los mecanismos de participación ciudadana levantados por el INEGI en la Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Justicia Municipal de 2009, así como en las ediciones 2011, 2013 y 2015 del Censo Nacional de Gobierno de Gobiernos municipales y delegacionales. Esta referencia sirvió para corroborar el listado de MPC seleccionados.
La Base Normatividad MPC contiene 18 mecanismos de participación ciudadana. La Base SAI MPC contiene 34 mecanismos en total. La diferencia se debe a que la investigación documental inicial se realizó para los 18 MPC a identificar en la normatividad municipal, sin embargo los nombres de los mecanismos variaban, ya fuera porque utilizaban distintos adjetivos para los mecanismos o porque efectivamente contaban con MPC distintos o adicionales a los contemplados por la categorización inicial. A partir de ello, se decidió incorporar en la Base SAI MPC un total de 34 MPC, los cuales abarcan un espectro adicional de mecanismos que, aunque en ocasiones sea el mismo, varía por los nombres con los que los identifican las autoridades municipales.
En la Base Normatividad MPC se decidió no incorporar la variable de “otros”, ya que la primera clasificación arrojó más de 40 tipos de MPC adicionales a los definidos inicialmente. Una vez analizados dichos MPC con los diferentes integrantes del equipo de trabajo se decidió agregarlos a las clasificaciones existentes, por ejemplo: los casos en los que Comités o Consejos Deliberativos utilizaban distintos nombres o adjetivos para describir su mecanismos en la normatividad, éstos se homologaron a las definiciones propuestas. Sin embargo, se agregó a la base de datos el texto íntegro del articulado que corrobora la existencia en la normatividad de dichos MPC, por lo que es posible consultarla directamente.
